在征服关东六国之后，面对急剧扩张的版图和迅速新增的郡县，秦廷急需大批有经验的地方官吏，去新占领的关东地区任职，推行秦法，把秦廷的统治真正落实到这些陌生的土地上。

　　但一个难以解决的问题是，秦国在战前根本没有那么多的干部储备。

　　——自从商鞅变法以来，秦国的国策就是【愚民】，竭力限制国民的受教育范围，提高文盲比率。

　　偏偏与此同时，秦国又实行“大政府”制度，秦法繁冗，公文往来频繁，经办官吏